国衙｜国司が政務を執った古代の地方役所

国衙

国衙（こくが）は、古代日本の律令制のもとで国司が政務を執った役所、およびその役所が置かれた一帯を指す語である。狭い意味では政庁である「国庁」を中心とする官衙群を指す。広い意味では国司の行政機構そのものを表し、平安時代後期からは国司が支配する公領、つまり「国衙領」の略称としても使われた。奈良時代の地方支配の拠点として出発した国衙は、受領や在庁官人の時代を経て、鎌倉・室町期の守護の台頭とともに実態を失っていった。およそ700年にわたる変化を追うと、日本の地方行政史の大きな流れが見えてくる。

「衙」の字義と国府・国庁との違い

「衙」は役所を意味する漢字で、天子の居所を守る役人が集まる場所を本来の意味とする。混同されやすい語に「国府」と「国庁」がある。国府は国の行政機関が置かれた都市的な空間全体を指し、国庁は国司が儀式や政務を行った中心施設に限られる。国衙はその中間で、国庁に倉庫群や工房、国司の館などを加えた官衙の集合体を指すことが多い。ただし史料上の用法は厳密に分かれておらず、研究者によって範囲の取り方が異なる点には注意したい。

発掘調査から見た国庁の構造

昭和30年代以降の発掘調査によって、各地の国庁の姿がかなり具体的にわかってきた。代表的な例が滋賀県大津市の近江国庁跡や、栃木県栃木市の下野国庁跡である。多くの国庁は、中央に正殿、その前に前殿、左右に細長い脇殿を置き、全体を「コ」の字形にまとめている。この配置は平城宮の朝堂院を縮小したものと考えられ、区画は一辺70～100m前後に収まる例が多い。前庭は元日朝賀など国司が郡司を従えて行う儀礼の場として使われた。

かつては、国府も平城京にならって方八町（約870m四方）の碁盤目状の街区を持っていたと考えられていた。しかし調査が進むと、整然とした方格地割が確認される例はごく少数にとどまることがわかった。現在では、国庁を核に官衙や寺院、集落が比較的ゆるやかに広がる姿が一般的だったとみられている。

陸奥国府としての多賀城

東北の多賀城は724年（神亀元年）に創建されたと伝わり、陸奥国府と鎮守府を兼ねた特殊な存在であった。外郭は約900m四方の築地塀で囲まれ、政庁の規模も他国の国庁を上回る。軍事拠点の性格を帯びた点で、一般的な国衙とは成り立ちが異なっている。

律令制下の国衙と国司の職務

10世紀の『延喜式』によれば、全国は66国2島に分かれ、国ごとに大国・上国・中国・下国の4等級が定められていた。国司は守・介・掾・目の四等官から成り、中央から任期付きで派遣される。国衙で行われた主な業務は、戸籍・計帳の作成、班田の実施、租庸調の徴収と都への送付、さらに軍団の管理や裁判にまで及んだ。実際の徴税や労役の割り当てでは、地元豪族から任命された郡司の力が欠かせなかった。741年（天平13年）の詔で各国に国分寺・国分尼寺が建てられると、その多くは国府の近くに置かれ、国の政治と仏教の中心が一つの地域にまとまる形になった。

受領と在庁官人による変質

9世紀末から10世紀にかけて、律令の人別支配は立ち行かなくなる。朝廷は国司のうち現地に赴く最上席者に徴税と行政の権限を集め、一定額の納入を請け負わせる方式へと転換した。この官職を受領と呼ぶ。受領は任国で大きな利益を得られたため、強引な収奪に走る者も現れた。988年（永延2年）の「尾張国郡司百姓等解」は、尾張守藤原元命の非法を31か条にわたって訴えた文書として知られている。

11世紀に入ると、国司は都にとどまり現地に赴かない遙任が増えた。代わりに目代が派遣され、国司不在の国衙は「留守所」と呼ばれるようになる。実務を担ったのは、地元の有力者から登用された在庁官人である。彼らは職務ごとに分かれた「所」に属し、その地位を世襲するようになった。主な所には次のようなものがある。

• 田所：田地の把握や検田を担当
• 税所：租税や官物の収納を担当
• 調所：調などの貢納物を扱う
• 検非違所：国内の治安維持や犯罪の取り締まり
• 健児所：国衙に属する兵士を統率

在庁官人のなかには武芸を身につけて武士化する者が多く、のちの鎌倉御家人の母体の一つとなった。千葉氏や三浦氏のように、在庁としての地位を足がかりに地域の有力武士へ成長した一族も少なくない。

国衙領と荘園の並立

11世紀後半には、国内の土地は貴族や寺社の荘園と、国司が支配する国衙領（公領）とにはっきり分かれていった。1069年（延久元年）、後三条天皇は延久の荘園整理令を出して荘園の証拠書類を審査させ、公領の確保を図っている。国衙領は郡・郷・保などの単位に組み替えられ、郡司・郷司・保司が徴税を請け負った。こうした荘園と公領が並び立つ土地制度を荘園公領制と呼ぶ。院政期になると、特定の上級貴族に一国の支配権と収益を与える知行国の制度が広まり、国衙の収入は事実上その貴族の私的な財源と化した。

守護の台頭と国衙機能の吸収

1185年（文治元年）、源頼朝が国ごとに守護を置いたことで、地方支配は二本立てになった。とはいえ鎌倉幕府の初期には、国衙はなお行政機構として働いていた。幕府は国内の荘園・公領の面積や領有者を把握するため、国衙の在庁に「大田文」という土地台帳を作らせている。現存する大田文には、各荘郷の田数が町・段単位まで細かく記されたものもある。在庁官人の多くが御家人を兼ねたことも、幕府が国衙の機構を取り込む助けとなった。

南北朝の動乱を経た14世紀後半には、守護が半済や守護請を通じて国内の土地と武士を掌握し、守護領国制が成立する。国衙の役割は守護のもとへ吸い上げられ、在庁の職は名目だけとなった。国衙領も守護や国人に侵食され、15世紀にはほとんど実体を失ったとされる。

地名と総社に残る痕跡

制度が消えた後も、その名残は各地に見られる。東京都府中市や山口県防府市のように、「府中」「国府（こう）」「国衙」を含む地名は国府の所在地を今に伝える手がかりとなる。府中市の大國魂神社は武蔵国の総社にあたる。総社とは、着任した国司が国内の神社を一社ずつ巡拝する負担を減らすため、国府の近くに諸社の神をまとめて祀った神社である。国庁跡のうち近江・下野・肥前などは国の史跡に指定され、建物跡の表示や復元整備が進められている。発掘で見つかった木簡や墨書土器は、文献だけでは見えにくい国衙の日常業務を知る貴重な資料となっている。