拡大生産者責任｜製品の廃棄後まで生産者が担う責任

拡大生産者責任

拡大生産者責任（Extended Producer Responsibility：EPR）は、製品の生産者が、製品の使用後の段階まで一定の責任を負うという環境政策上の考え方である。対象となるのは廃棄、回収、リサイクルの段階で、生産者は物理的または財政的な責任を負う。使用済み製品の処理は長く自治体が税金で担ってきた。この原則では処理の費用と手間を生産者側へ移し、製品設計の段階から廃棄物の発生を抑えるよう促す。OECDは2001年に各国政府向けのガイダンス・マニュアルを公表しており、その後、日本や欧州の資源循環法制の基本理念として広く取り入れられた。

スウェーデンで生まれた概念

この考え方は、1990年にスウェーデン・ルンド大学のトーマス・リンクヴィスト（Thomas Lindhqvist）が同国環境省への報告書で提唱したのが始まりとされる。当時の欧州では埋立処分場の不足が深刻になっていた。ドイツは翌1991年に包装廃棄物令（Verpackungsverordnung）を制定し、包装材メーカーと流通事業者に対して、自ら回収ルートを持つか、共同回収組織であるDSD（Duales System Deutschland）に参加するかの選択を求めた。DSDに参加する事業者は「グリューネ・プンクト（緑の点）」マークの使用料を支払う。料金は包装の重量と素材で決まるため、メーカーには包装を軽く、少なくしようとする動機が生まれた。仕組みは単純だが、効果ははっきり表れた。

汚染者負担原則との違い

環境政策の古典的な原則に、1972年にOECDが採択した汚染者負担原則（PPP）がある。PPPは、工場の排水や排ガスのように生産工程で生じる汚染の費用を事業者に負わせるものであった。拡大生産者責任はこれと異なり、生産者の手を離れて消費者が使い終えた製品にまで責任の範囲を広げる。リンクヴィストは責任の形態を次の5つに整理しており、実際の制度の多くは財政的責任と物理的責任を組み合わせている。

• 賠償責任：製品が引き起こした環境被害に対する法的責任
• 財政的責任：回収・処理費用の全部または一部の負担
• 物理的責任：使用済み製品の回収・処理を自ら実施すること
• 所有権の保持：リースなどで製品の所有権を生産者が持ち続ける形態
• 情報提供責任：素材構成や有害物質の含有状況の表示・開示

日本の法体系への組み込み

日本では、2000年（平成12年）に制定された循環型社会形成推進基本法で、この責任が事業者の責務として明文化された。同法は資源循環の優先順位を、発生抑制、再使用、再生利用、熱回収、適正処分の順と定めている。製品ごとの具体的な義務は個別のリサイクル法で規定されており、主な法律は下表のとおりである。

家電リサイクル法は、消費者が排出時にリサイクル料金を支払う「後払い方式」をとる。たとえばエアコンの再商品化率の法定基準は80%以上、洗濯機・衣類乾燥機は82%以上で、メーカーはこれを満たす義務を負う。自動車は新車購入時に料金を預託する「前払い方式」であり、同じ国の制度でも費用の徴収時期が異なる。後払い方式は不法投棄を誘発しやすいとの指摘が、制度の導入当初からある。

製造現場から見た実務上の負担

容器包装リサイクル法の義務を負う「特定事業者」から、小規模事業者は除かれる。製造業であれば、売上高2億円以下かつ従業員20人以下が除外の目安となる。実務でよく混乱するのは、自社が使う包装がどの区分に該当するかの判定である。消費者向けの製品の箱やトレイは対象になる。一方で、事業者間取引で部品を納める際の梱包材や緩衝材は対象外で、納入先で産業廃棄物として廃棄物処理法に基づき処理される。プラスチック製容器包装は、ガラスびんやPETボトルに比べて再商品化の単価が高い。包装設計をわずかに見直すだけで、年間の委託料が目に見えて変わることも珍しくない。

設計段階での対応

生産者がコストを負担する以上、解体しやすく、素材ごとに分けやすい製品をつくることが経営上の合理性を持つ。家電業界では1990年代後半から環境配慮設計の社内基準を整え、ねじの種類の統一、接着や異種材料の一体成形の削減、解体時間の短縮などに取り組んできた。樹脂部品にはISO 11469に基づく材質表示を付け、選別時にプラスチックのグレードを判別できるようにしている。電気・電子機器では、JIS C 0950（J-Moss）による特定化学物質6物質の含有表示も行われる。素材の切り替えによる環境負荷の増減は、ライフサイクルアセスメントで評価するのが一般的である。部材を調達する際には、サプライチェーンの上流から含有化学物質の情報を集める体制も欠かせない。

制度運用で指摘される論点

容器包装廃棄物は、家庭ごみの容積の約6割を占めるとされる。それでも日本の容器包装リサイクル法では、分別収集と保管を市町村が担い、事業者が負担するのは再商品化の費用に限られる。収集にかかる費用の大部分は依然として自治体、つまり税金で賄われており、生産者への費用移転が不十分だという批判は根強い。ネット通販で国内に製品を販売する海外事業者が義務を果たさない「フリーライダー」の問題も、近年は目立っている。費用を製品価格に転嫁するだけで設計の改善につながらなければ、本来の狙いである発生抑制は実現しない。この点が、制度を評価するうえでの争点となっている。

欧州連合における制度設計

EUは2000年のELV指令（2000/53/EC）で廃自動車を対象とし、2015年までに再使用・リサイクル率85%、再使用・回収率95%という目標を課した。電気・電子機器については、2002年のWEEE指令（2002/96/EC、2012年に2012/19/EUへ改正）で生産者の回収・処理責任を定めた。同時期に有害物質の使用を制限するRoHS指令も制定され、2つの指令は一体で運用されてきた。2018年の廃棄物枠組み指令改正（(EU) 2018/851）では、各国のEPR制度が満たすべき最低要件が設けられた。素材の再生しやすさに応じて生産者の負担金を変える「エコ・モジュレーション」の考え方もここで示されている。欧州では生産者責任組織（PRO）が回収を一括して担う例が多く、サーキュラーエコノミー政策の中核として、対象品目を繊維や家具にまで広げる議論が進んでいる。